农村安置社区“村社融合”的对策调研

农村安置社区是我国城镇化过程中诞生的新兴结构单元，是介于村和城市社区逐步演化的“过渡体”，是一个“农村变城市、农民变市民”的过渡阶段，是城乡一体化发展过程中必经之路。2008年以来，吴兴区大力推进农村社区建设，随着一部分乡镇行政村集中拆迁安置、城中村改造和小城镇建设，逐渐形成一批“亦村亦社、多村混居、半城半农”的各种形态兼有的农村安置社区，这些社区的管理问题日益成为社会管理中一项突出而迫切的课题，也直接影响着基层政权和党的建设。从行政村治理模式到社区治理模式，必然会经历“村社分离”、“村社融合”、“撤村建居”的复杂过程，本文拟以吴兴区八里店镇和湖东街道为例，初步探索现阶段农村股份制尚未彻底完成情况下农村安置社区“村社融合”之路。

一、吴兴区部分乡镇街道农村安置社区的现状

调研单位八里店镇目前行政村19个,社区11个，其中农民安置社区7个，涉及安置村20个。农村安置社区中建立党组织4个，社区管理委员会1个，党员209名，人口4.19万人（其中城市流入人口0.89万人）；湖东街道目前行政村8个,社区11个，其中农民安置社区4个，涉及安置村8个。农村安置社区中建立党组织3个，社区管理委员会4个，党员860名、人口约5万人（其中城市流入人口约3万人）。这两个乡镇（街道），经过几年的实践探索，逐步形成了“相对集中、分类管理、适度融合”的农村安置社区管理模式，但也受到“布局规划、人员类型、思想观念、体制机制”制约，造成社区管理的“盲区、堵点、弱化”。

1.多元盲区并轨。村社两套班子的并驾齐驱，在保证“机构一个都不少”的同时，一定条件下催生了“一个都管不好”的盲区。一是区域交叉盲区。在边拆迁、边建设、边安置、边规划、边设立的过程中，因既定政策、城市化推进等不确定因素，造成村有村的区域、社区有社区的区域，“你中有我、我中有你”和“小村大社、大村小社”的现象，极易形成各类条线在区域管理上的盲区。二是服务管理盲区。村社两个基层单位，针对各类管理对象有着两套不同的详细清单，“你管你的、我管我的”现象突出，平时沟通交流、核查比对比较少，容易在相关对象频繁流动的情况下“漏管、失管”，形成“真空化”。三是职责重叠盲区。除行政村经济管理职能外，村社其他管理职能基本相同，职能上的重复交叉，责任上的模糊重叠，使得管理服务难以划分，在目前缺乏有效的村社协调机制的情况下，容易造成工作推进缓慢，甚至导致工作上的推诿和停滞。

2.多重堵点牵制。现有农村安置社区管理水平相比城市社区偏弱，是由多种原因造成的，既有主观的也有客观的。一是管理力量不足。部分安置社区采取乡镇街道直管、以村代管等模式开展社区管理服务，安置社区基层组织建设不够完善。普遍存在人员配置不足、素质偏低，服务能力不强的现象。二是事务办理多头。村社的分离并存，造成事务归口和人员户籍不统一，办事常常需要“两头跑、跑多次”的现象，造成群众的不理解或不满意。三是有效保障欠缺。我区的村社运转经费按照户籍人口数量核算拨付，而安置社区人口的户籍均留在原行政村，从户籍统计看，社区往往就是“空心社区”，造成经费“大头到村、小头到社”的情况，甚至出现安置社区基本经费无法保障的情况，同时部分保障资源和公用的社会力量，也存在村社间的不平衡性。

3.多级弱化重合。目前农村安置社区“集中安置、村社分离”的现状，一定程度上弱化和阻碍了农村安置社区的提档转型。一是认同感弱化。个别社区规模过大，集中安置的村过多，“插花式”安置多，社区居民还停留在村的观念上，依旧习惯有事找“村部”。部分社区居民的农村传统生活习惯根深蒂固，缺乏自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的责任感和义务感。二是支持力弱化。村社分离，村还保留有股份制经济，经过征地拆迁、留用地兑现和三产收益，村级集体经济实力较强，乡镇街道或多或少存在重村轻社的思想，与村相对而言，社区建设的支撑力比较薄弱。三是自治度弱化。安置社区由村拆迁后划区域设立，一定程度上还保留有村的“附属物”的观念，工作开展常有“村怎么做，等等看看靠靠”的思想，社区的自治能力和水平虚化弱化。

二、吴兴区村社融合的阶段性启示

目前，八里店镇和湖东街道结合区域特点和各村实际，探索并初步形成了“片区集中融合”、“几村融一社”、“以社带村”等特定的形态融合模式，创新了“123456工作法”、“党建联盟”、“四方会谈”、等社区治理方式，提升安置社区管理水平，取得了阶段性成效。

1.融合模式注重合理化。充分按照“尊重群众、合理布局、符合实际”原则，借鉴上海、苏州等地区科学做法，综合考虑人员、安置情况等因素，合理探索融合模式。一是“建片区”。八里店镇按照区域位置，对北面“插花”安置的31个村和社区统一集中布局为五个片区，每个片区实行片区党工委（片区长）负责制，集中建设“党群服务中心”，建立“三办一厅”，由班子成员担任片长，实行“镇级力量下沉、村社服务集中”的融合模式，并以点带面，逐渐推进。二是“村融社”。以富田家园和六合社区为代表，虽然村民“插花”安置，但由于完成整体拆迁，城市基础设施较为完备，村级集体资产股份制改造也已完毕，因此，探索打破原行政村地域概念，采用保留村集体经济股份制公司，采取“社区主导”模式，整合各村人员融入到社区治理和服务中，待时机成熟后逐步推进“撤村建居”。三是“村转社”。以湖东街道针对章家埭、谈家扇为代表的，主要是依托美丽乡村建设、城中村改造，经过村域布局不断调整、社区功能不断增强、产业经济不断发展而形成，具有“新村建设与旧村改造同步进行、村级配套设施不断健全”等特点。对这些“一村一社区”的类型，社区硬件建设上“以村带社”，社区治理理念上“以社带村”，并加快推进“撤村建居”步伐。

2.治理模式注重有实效。以“人的融合”为目标，在不断深化社区暖心服务、探索管理体制机制上下功夫，逐步转变党员群众观念。一是党建引领强核心。强化片区党工委和社区党组织的政治引领,充分发挥基层党组织的领导核心作用。加快推进村社融合，加强党组织组建力度和服务力量，推进党员活动社区化，建设区域共享型党员活动阵地，探索实施“活动联办、轮流策划、共同参与”制度，促进党员更好融入到新社区。深入拓展区域化党建，注意吸纳辖区单位、驻区机构党组织负责人，以及业委会、物业企业的党员负责人，在社区党组织中兼职。二是治理机制求突破。秉持“共建共治共享”理念，按照“基层党建引领、社会力量携手、多元主体参与”思路，通过组织凝聚、资源整合、人群动员、环境共营，加快推进社会力量参与基层社会治理新路子。湖东街道在章家埭村和蜀山社区探索建立“四方会谈”的工作机制，由村（社）党组织牵头，物业公司、业委会（村居民代表）、辖区组织（社会组织、经济组织、共建单位）共同参与，会上具体谈问题、讲举措、定时限，每月月底进行公示，每季度实行排名并通报。切实强化服务居民的意识，提升村民到居民的认同感，引导有序参与自治。三是活动载体有创新。拓展“网格化管理、组团式服务”，在农村安置社区开展争做“党员好邻居”活动。主要通过党员身份亮一亮、党员户贡献比一比、党员自身要求紧一紧等措施，把党员管起来、形象树起来。同时，让社区服务团队组成人员“亮身份、亮区域、亮职责、亮承诺、亮奉献”，主动展示服务形象。全面实行“党群连心卡”制度。以社区为单位，通过公布服务内容、干部（党员志愿者）个人信息，开展组织设岗、党员认岗、群众督岗，普通党员“任职做事”等活动，搭建党员联系服务群众的桥梁纽带，让党员干部和居民在社区里都产生归属感、使命感和责任感。

3.功能保障注重一致性。进一步完善人、财、物保障机制，确保新型农村社区有人干事、有钱办事、有场所议事。一是加强人员保障。八里店镇和湖东街道分别采取从现有行政村干部中抽调集中一批、从城市社区中挑选调整一批、从乡镇街道干部中下沉一批的办法，配足配强安置社区干部，目前两个乡镇街道抽调机关干部30名，交叉调整16名，行政村集中抽调75名。二是建好平台保障。加大融合社区（片区）党群服务中心建设的，做到同步规划、同步建设，已建成的服务中心严格按照“服务区域最大化、办公面积最小化、社会效益最优化”的要求，合理设置办公室、活动室、服务室和居民文体活动广场等为民服务场所，优化功能布局，强化综合配套，拓展服务领域。三是强化资金保障。强化农村安置社区保障体系，八里店镇采取“片区”财政预算制，有效的保证了片区内安置社区的保障力度；湖东街道对安置社区按照城市社区同等标准下拨社区经费，切实加大对社区保障力度，同时充分调动各种社会组织、驻区单位等社会力量积极参与社区管理，最大限度的把各种力量凝聚到新型社区管理中来。

三、吴兴区村社融合的对策建议

做好新形势下村社融合和社区管理工作，始终紧扣过渡期农村安置社区实际和特点，分步分阶段推进村社从“组织融合、发展融合、治理融合、服务融合、人心融合”五大融合，注重提升功能，强化便民服务，不断提高社区管理工作水平。

1.建立健全“统一领导、因社制宜、分类推进”的融合方式。融合的重点在于推进的合理化、可操作性，要符合现有村和社区的实际，制定一村一策、一社一策，确保“能”融合，融合“好”。一是搭建协调机构。建议成立以区委、区政府分管领导任组长、有关职能部门和乡镇街道组成的领导小组和村社融合推进工作机构，建立健全上下配合、相互协作的领导协调机制，统筹平衡面上工作，协调村社融合重大工作部署、重大政策制定、重大问题研判等职能，有力推进农村安置社区村社融合工作。二是实行分社定策。村和村之间有差异，社与社间也都因设立时间、人员类型等存在不同，没有固定的融合模式，有的村经济好人口多，有的村经济差人口少，有的社区是由某一单一村发展和征迁发展而形成，有的社区是采取几村“插花”式集中安置形成的，在推进融合过程中必须摸清村社区情况、群众需求和难点，分别研究制定融合举措，确保平稳有序。三是逐类分段融合。按照“一村一社的定向融合”、“几村一社区的全面融合”、“几村一社区的分域融合”三种模式，并根据难易程度，制定村社融合时间进度表，按照先行试点，以点带面的原则，因地制宜地在全区范围内逐段推进。

2.建立健全“三明确三不变”的融合保障。融合的难点在于机制体制等多方要素保障、理顺各方管理体系、明确运行方式。一是明确主体地位，社会身份不变。村社融合后，要彻底解决社区党组织、居委会主体地位缺失造成的一系列问题。统一实行社区大党委领导，确保党的凝聚力和集中性。机构上仍保留村党组织、村委会和村股份制经济合作社，股份制体制不变，村民即“股民”的身份不变。党员实行“政治身份在村，日常活动在社”的“双重管理”。社区党组织、社区居委会将村的党员、辖区内的村民全部纳入社区日常管理。二是明确管理内容，服务方式不变。村社融合后，对于之前设置不合理的社区，及时调整社区管理区域、优化社区管理范围，制定村股份制合作社和社区管理职责两张办事清单，摸清村人员按居住地选择社区后管辖人员数量和情况，确实做到“无缝对接、有效响应”，确保党员群众享受的服务内容和一站式办理的服务方式不变。三是明确资金保障，来源形式不变。社区相对于村，经济实力明显不足，村社融合、社区“实心化”运行后，在固化社区运行经费的财政兜底保障的基础上，建立完善“一村一社”、“几村一社”按居住人口比例共同承担社区管理、建设、维修的经费的分摊机制，整合原村社辖区内第三方社会资源，确保社区运行顺畅高效。

3.建立健全“三个一”的融合载体。融合的关键在于人心，只有打破村社干部的思想顾虑，不断提升社区中的“村民”获得感和幸福感，逐渐模糊“村”的归属感，才能真真切切的推进“真”融合。一是坚持“一固定”解决“干部心事”。真融合的关键还要看干部队伍思想观念牢不牢，协调解决村社干部在“身份、待遇”上顾虑，人员上采取“分类实施、逐步消化”的原则，对所辖村和安置社区的工作人员按照“相对统一、岗位双选、待遇合理”的模式，打破身份界定、实行通盘管理，确保“心齐、人齐”，推动村社融合工作。二是贯通“一集中”简化“身边小事”。村社融合的第一步就是要做到“场地融合、服务融合、一中心受理”，在人员“双选”的基础上，除分流村股份制经济合作社的人员外，其余人员进行统一培训集中，优化新中心服务功能，简化群众办事流程。在精简服务人员，减少行政浪费，避免来回跑路上，持续深化“最多跑一次改革”，变“到处跑”为“一处跑”，变“重复做”为“直接办”。三是搭建“一平台”搞活“群众乐事”。坚持在设施升级中得人心，在服务优化中暖人心、在活动丰富上聚人心，要进一步整合文化、民政、卫生等部门力量，深化和合理推进社区综合文化服务站、幸福邻里中心、社区卫生服务中心建设，借助这一综合平台，串联和整合区域内“碎片化”的社区服务资源，拓展社区公共服务空间，打造“一公里服务圈”，提高原村民对新社区的归属感和认同感。