浅谈如何提升农民工工资支付保证金制度的执行力
“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，制度的权威性在于执行， 制度的生命力也在于执行。回望过去，我县2013年实施《XX县建设领域农民工工资支付保证金制度实施办法》，已3年有余。从当前该项制度的执行情况来看，农民工工资支付保证金制度通过实践检验，在务实操作性、确保公正性、完善配套措施的基础上，致力于提高制度的执行力，农民工的讨薪投诉举报案件总量呈逐年下降趋势，群体性、大金额的恶性欠薪案件得到基本杜绝，以堵路、堵门、跳楼等极端方式讨薪的劳资纠纷突发事件屈指可数。
目前，我县农民工工资支付保证金制度作为一项维护农民工权益、促进社会和谐稳定的有力措施，已形成基数稳步增长、收支良性循环的可喜局面，我县全面治理拖欠农民工工资支付工作基本做到了“领导放心、农民工安心、监察员省心”。下面，浅谈几点做法和体会。
一、可操作性是提升制度执行力的基础。
党的十八大明确强调“要把制度建设摆在突出位置”，习近平总书记指出：不管建立和完善什么制度，都要本着于法周延、于事简便的原则，注重针对性、操作性，确保制度规范化、长效化。早在2006年3月，国务院就已出台《关于解决农民工问题的若干意见》，明确提出建设领域用人单位应按期预存工资保证金，我市于2007年出台了《XX市建设领域农民工工资支付保证金制度实施办法》，并于2011年9月进行了重新修订印发，随后二年间，全市9县（市）3区除XX县和XX县都已相继建立该项制度。2013年春节后，大队把建立保证金制度摆上了支部的重要议事日程，明确指出建立制度不是应付检查、更不是用来装潢，要做制订制度的“明白人”：既要为用工单位创造良好的经济发展环境、也要使农民工的劳动权益得到有力保障，并就建立制度的可操作性进行多次议事，譬如纳入缴存保证金的建设领域行业的范围、缴存主体的规定、规范缴存和退还流程、在县政务中心设立专项业务服务窗口、与银行协调专项资金的缴存（退还）业务等等，特别是保证金缴存的金额依据、具体比例等等，在借鉴其他县（市、区）经验的基础上，经多次逐级请示汇报后，于2013年9月由县政府办印发《XX县建设领域农民工工资支付保证金制度实施办法》，明确规定办法适用于我县行政区域内房屋建筑、基础设施项目的建设单位、建筑业企业，保证金的征收按照建设行政主管部门核定该项目工程造价的3%(项目单位和施工总承包企业各1.5%，但两个单位缴纳的农民工工资保证金之和最高不超过100万元)。当前，农民工工资保证金专用帐户近3000万元，成为维护广大农民工基本权益不可替代的“保护伞”，例如：2017年1月，在县城某房产项目从事塔吊操作、泥工、架子工、水电安装的XX名农民工代表来劳动保障监察大队投诉，已有3个月未发放工资，金额近XX万元，受理该案后，大队领导积极约谈工程项目开发商和承建商，强调事态的严重性，承建双方承诺想办法筹凑资金150万元，并就50万元资金缺口申请提前退还该工程项目的保证金，全额支付农民工工资，经请示，大队首次启用“农民工工资支付保证金”50万元，并现场督促用人单位将工资足额支付到农民工手中。
二、公正性是提升制度执行力的前提。
制度公正是社会公正的基础，制度在具体实施过程中的公正性是直接影响制度执行力的关键因素。2016年6月，国务院常务会议进行了建设领域保证金部署清理规范工作，在前期已宣布失效489个国务院文件的基础上，再宣布失效并停止执行506个国务院文件，着重强调建设领域除保留依法依规设立的农民工工资、投标、履约、工程质量4项保证金外，其他保证金一律取消，降低企业成本、营造公平竞争环境。从中可以看出，农民工工资保证金制度的重要性已在社会各阶层形成共识。
首先要确保制度本身的公正性。2011年市劳动监察局修订出台了《XX市建设领域农民工工资支付保证金制度实施办法》后，大队并没有第一时间生搬硬套出台农民工工资支付保证金制度，而是利用近1年的时间，通过总结分析我县建设领域欠薪的主要原因、方式、时间段，主动走访县直相关职能部门征求建议，起草既要切合我县实际、尽可能维护农民工权益，又不影响经济发展环境而相对公正的实施办法，不论是政府性工程项目还是民间资本工程项目，不论项目建设工地是县城或乡镇，不论建设项目投资大小，一律按规定缴存农民工工资保证金，制度的起草制定，得到了建设领域承建双方的理解和县领导的大力支持，我县农民工工资支付保证金制度于2013年9月顺利实施。
其次要确保制度在操作实施过程中的公正性。如果说建立一项制度不容易，那么要使制度能规范化、长效化的执行好则更实属不易，特别是这样一项既关乎用人单位和农民工切身利益，又直接影响社会稳定和谐稳定的刚性制度，如果在操作实施过程中存在不公正现象，自然是没有生命力和执行力的。一直以来，资金紧张、周转困难是建设领域屡屡发生欠薪案件的共性。制度建立实施之初，也不乏有用人单位托人情、找关系、摆困难，想方设法免交、少交保证金，其中既有民间资本项目，也有政府性工程项目；“其身正，不令而行”，大队领导深知要确保制度的执行力，必须做严格执行制度的“带头人”，面对上级领导打招乎、亲戚朋友说人情等影响削弱制度执行力的客观因素，始终坚持“制度面前人人平等”的原则，3年来，不论是政府性的工程项目或是民间资本项目，从未应允一起免交或少交保证金事项的发生，使用人单位在执行保证金制度的过程中既没有捷径可行，也没有可攀比的对象。此外，在办理退还保证金业务的过程中，做到急企业之所急，安排专人第一时间受理、第一时间公示、第一时间退还，树立了劳动监察公正严明的良好形象，主动按工程总造价的规定基数缴存保证金已成为我县建设领域承建双方的共识，制度的公正性在点滴之中得以体现、执行力逐渐提升。
三、完善的配套措施是提升制度执行的有力保障
一项惠及民生的制度，如果不在实践中检验和完善，执行力疲软乏力，就形同虚设，难以实现预期的目标。要使保证金制度执行过程中不“变软”、作为维护农民工权益的一项惠民措施不“变空”，制度就要随着形势发展变化及时修订完善,并出台配套措施。
一是要从纵向上在实践中检验并修订制度提升执行力。我们都知道，任何事物的发展都不是一蹴而就的，制度建设亦是如此。早在2004年，省劳动保障厅就下发了《关于建立建筑行业农民工工资支付保障金制度的通知》（XX劳社政字〔2004〕36号），以我市落实文件精神为例，制度出台后通过实践和检验，先后于2007年、2011年、2016年三度对该项制度进行了修订，才形成现有的《XX市建设领域务工人员劳动报酬保证金管理实施办法》（市政办发〔2016〕17号）。我县《建设领域农民工工资支付保证金制度实施办法》建立实施至今已3年有余，为维护农民工权益、社会和谐稳定发挥了不可替代的作用，从近三年所受理的投诉举报案件来看，群体性、大金额的恶性欠薪案件基本上得到了遏制，但我县劳动保障监察服务中心受理的投诉案件没有明显下降趋势（截止8月底，半年内已受理欠薪案件87起，下半年属于高峰期投诉案件将更多）。似乎“按下葫芦浮起瓢”，原因在于起草制度之初所指的“建设领域”定义范围和覆盖面不够全面，近年来水利、电力、交通、国土、农业开发等领域的工程项目，都时有欠薪案件发生，例如：半年以来，交通建设项目投诉案件6起，涉及金额120多万元；1月份的一起农村电网改造项目投诉案件涉及人数40人、金额13.7万元，还有农村土地开发整理、病险水库加固工程等等。2017年3月中旬和月底，省市督查组先后对我县全面治理拖欠农民工工资问题进行了实地督查，对我县开展的相关工作给予了充分肯定和高度评价。根据要求，为规范建设领域农民工工资足额发放、全面治理拖欠或克扣农民工工资问题，提升农民工工资保证金制度的约束范围，大队对现有的保证金制度进行了修订完善，2017年3月30日，在县长主持的第六次政府常务会议上，一致通过了《XX县建设领域农民工劳动报酬保证金管理实施办法》等4个文件，会议决定将农民工工资保证金的收缴工作拓宽至各类房屋建筑、市政、交通、水利、电力、国土和农业等工程项目建设领域，标志着我县全面治理拖欠农民工工资问题相关制度的配套措施建设工作已基本完成。
二是要从横向上建立联动制度，以完善的配套措施提升执行力。俗话说：“一个好汉三个帮、一个篱笆三个桩”，如果全面治理拖欠农民工工资问题的配套机制不全，仅仅依靠“单打一”的保证金制度难以从根本上切实解决拖欠农民工工资问题。近年来，每年都例行开展维护农民权益的各种专项检查活动，有针对“四小企业”的，有规范劳动用工市场秩序的，等等，就以农民工资支付情况专项检查为例，从最初的3家县直职能部门延伸到现有的12个职能部门联合执法，因此，要如何衔接好各职能部门的对接点，确保治理拖欠农民工工资支付工作制度体系顺畅运行，提升执行制度的合力，就需要有与之相匹配的联动机制和具体措施。一是健全组织，定期召开拒不支付劳动报酬罪联席会议制度。自2011年拒不支付劳动报酬罪入刑后，大队劳动监察员通过集中讨论学习、不断探索借鉴，并主动请教探讨依法移送拒不支付劳动报酬罪的操作性、可行性，在公安机关的协助下，于2014年9月成功告破首例拒不支付劳动报酬罪欠薪案件，为修建县域某花园小区的XX名农民工追讨被拖欠长达两年之久的工资XX多万元；至今，大队已陆续向县公安机关依法移送案件XX多起（含2017年6起），其中已办结15起，为农民工成功追讨工资XX多万元。2016年4月，县委内司委、县政府法制办，以及公安、法院、劳动保障监察等部门，在人社局召开了首次拒不支付劳动报酬罪联席会议，总结了近两年来的办案经验和成果，形成了共同探讨、相互协作的共识，并明确联席会议每半年召开一次。2017年3月，根据国务院、省市关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见和通知精神，成立了以常务副县长为组长的“XX县农民工工资支付情况专项检查协调指导小组”，并由县委县政府督查室下发督办函12份，使我县拖欠农民工工资问题的治理工作得到有力的组织保障和工作上的大力支持。二是将农民工工资应急周转金制度落到实处。我县拟定建立农民工工资应急周转金制度得到了县领导的充分认可和大力支持，虽然该项制度起步较晚，正式行文于今年3月底在县政府第六次政府常务会议上通过，但实质性的100万元应急周转金在大队领导和局分管领导的不懈努力下，2017年3月初已由县财政拨付到位，并在当月发挥了“应急”作用：在落实省市督查整改、刘事青市长关于治理拖欠农民工工资问题“八个一律”的要求中，为及时解决二起政府性工程项目欠薪问题先行支付农民工工资94000元。三是严格落实“黑名单”制度。2016年1月，在《关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）当中，明确提出了“建立拖欠工资企业‘黑名单’制度”，今年3月底，XX市劳动监察局通过官方网站，向社会公布了2017年第一批用人单位重大劳动保障违法行为，我县有12 起欠薪案件及用人单位在公布之列，大队根据县政府第六次常务会议要求，第一时间将“黑名单”抄送至县财政、发改、住建、交通、国土、水务等职能部门，通过建立具有诚信激励和失信惩戒机制的市场信用体系，进一步提升了农民工工资支付保证金制度的执行力，我县交通、水务、农业等政府性工程项目主管部门的责任意识明显增强、按规定缴存农民工工资保证金的监督意识有所提升。四是加强督导考核，将全面治理拖欠农民工工资问题纳入“绩效考核”指标。2016年3月，XX市政府办在《关于落实全面治理拖欠农民工工资问题的通知》中明确提出，将保障农民工工资支付工作纳入市政府对各县市区人民政府的绩效考核指标，按照要求，大队于6月初将“全面治理拖欠农民工工资问题”、“劳动保障监察工作”两项内容申报至县绩效考核办，并将政府投资工程拖欠工程款引发拖欠农民工工资作为对各乡镇、相关职能部门的绩效考核指标，通过压实属地监管责任，进一步提升了全面治理拖欠农民工工资各项制度措施的执行力。